阅读3 首部地方行政程序规定是如何产生的

2008年4月17日，周强省长签署省人民政府第222号令，一部填补中国行政程序立法空白的《湖南省行政程序规定》正式公布，将于10月1日起正式实施。

“地方版本”应运而生

行政程序立法空白在湖南首次突破，应该得益于“一次巧遇”。

从团中央第一书记转任湖南省省长后，有着法学教育背景的周强在去年全国“两会”中，在下榻的全国总工会职工之家宾馆，恰巧碰上也下榻于此的全国人大代表、国家行政学院法学部主任应松年。巧遇闲聊，两位“法律人”的话题也未离开“法”。对依法行政的关注，让他们一拍即合：程序控权是上策。为行政程序立法，湖南可先行一步。

事实上，早在1989年，中国首部部分规范行政权力的行政单行法----行政诉讼法出台后，法学界呼吁不断，考虑到中国行政权力过大的现状，加之行政程序法是行政法体系的核心，他们都希望能尽快出台行政程序法。

此后，周强5次召开会议听取湖南省法制办的起草工作汇报，并与专家反复商榷。应周强省长之邀，国家行政学院法学部主任应松年教授牵头成立了《湖南省行政程序规定》起草专家组。湖南省政府法制办成立了行政程序立法工作小组。针对当前行政行为中需要解决的重要问题，从行政决策、行政公平、行政效率以及公众参与等方面，两个小组共同研究，起草了《湖南省行政程序规定（草案）》。

2008年2月23日，周强再次邀请我国12位行政法专家会聚一堂，就《规定》展开论证。

4月9日上午，《湖南省行政程序规定》在湖南省政府第4次常务会议上审议通过。

不少人事后形容说：这是一次从管理者中心模式向公民权利中心模式的华丽转身，这也被看成是呼之欲出后的众望所归。

广开言路集中智慧

《规定》制定过程分三个阶段，即专家建议稿阶段、形成草案阶段和审议通过阶段。

2007年4月至9月为专家建议稿阶段。从2007年4月起，专家组和行政程序立法工作小组在共同研究、充分交换意见的基础上，确定了立法的指导原则、重点问题和基本框架，并着手研究起草工作。专家组草拟初稿后，法制办工作小组逐条进行了研究，多次召开办务会进行了专题研究和讨论，并将意见反馈给专家组。省政府法制办先后5次赴北京，与专家组成员一起进行反复深入的研究、讨论和修改，五易其稿，于2007年9月形成了专家建议稿。

2007年10月至12月为形成草案阶段。专家建议稿形成后，法制办根据立法工作要求对专家建议稿进行了认真的研究、修改和完善。在此基础上，形成了征求意见稿。2007年10月，书面征求了全省各市州、县（市区）政府和省直各部门的意见，并先后召开3个座谈会，征求了省人大、省政协、民主党派、法院系统以及省内专家意见。在此基础上进行了修改，形成了第二次征求意见稿。11月中旬，再次书面征求市州政府和省直各部门的意见。同时，到岳阳市、益阳市进行立法调研，召开市、县有关部门座谈会，听取意见。11月下旬，又到北京召开专家座谈会。在此基础上，对《规定》又一次进行了修改，形成了第三次征求意见稿。12月，第三次书面征求各市州和省直各部门的意见，同时在长沙又召开了两个座谈会：一是省直主要行政执法部门座谈会；二是省委、省人大、省政府、省政协办公厅，以及省人事、编制、监察、审计、财政、物价等部门的座谈会，听取对第三次征求意见稿的修改意见。2008年1月，将《规定》草案分送省委、省人大、省政府、省政协领导，征求了四大家领导同志的意见。

2008年1月至4月是审议通过阶段。2008年2月13日，周强省长主持第2次省政府常务会议，对草案进行了审议，并决定通过媒体公布草案，向社会公开征求意见。2月18日，在《湖南日报》、省政府法制网、红网、省政府门户网上全文公布了《规定（草案）》，同时刊登了征求意见的公告，向社会公开征求意见。2月23日，周强省长主持召开《规定（草案）》专家咨询论证会，来自全国人大、最高人民法院、国务院法制办、国家行政学院、北京大学、清华大学、中国人民大学、中国政法大学、浙江大学等12位专家学者参加了论证会。

草案公布以后，在社会各界引起了较大反响，各方面对制定《规定（草案）》给予了高度关注。国内主要媒体和网站都转载了草案，全国和省内主要报刊、网站也纷纷刊发了有关文章或消息。社会各界踊跃参与，通过互联网、信函、电话以及到省法制办当面提出意见等方式，提出意见和建议。参与的人员有省内的，也有省外的，还有我国驻外使领馆的；有专家学者、机关干部，也有普通工人、农民、城市居民等。特别是专家咨询论证会，参会的全国行政法和公共行政管理领域的著名专家对《规定（草案）》进行了一整天的讨论，大家发表了许多很好的意见和建议，多数专家还提供了具体的书面修改意见。同时，公众和专家对如何进一步修改、完善好《规定（草案）》，提出了很多好的意见和建议。据统计，公开征求意见期间，各方面提出的修改意见和建议共700多条。对这些意见和建议，省政府法制办进行了认真梳理，并进行了归类、研究。从梳理的情况来看，大家的意见和建议主要集中在：加大行政公开，防止暗箱操作；增强公众参与的实效，如何从制度上保证公众合理的意见能够得到采纳；加强对“红头文件”的管理，解决“红头文件”过多过滥和侵害老百姓合法权益问题；加强对自由裁量权的控制，防止行政执法的随意性；加强公正执法，防止办关系案、人情案；提高机关办事效率，切实解决办事拖拉和不作为、缓作为问题；完善听证规则，解决听证走过场的问题；加大监督力度和行政问责，保证《规定（草案）》出台后贯彻实施，落到实处；认真总结我省这次抗冰救灾的成功经验，健全应急程序，加强应急管理；加强与上位法的衔接，确保法制统一，等等。

根据公众和专家的意见，对《规定（草案）》进行了修改完善。4月9日，周强省长主持召开省政府第4次常务会议审议通过《湖南省行政程序规定》。

创新政府管理的积极探索

即将执行的《湖南省行政程序规定》的最大意义是一切为了民众，向民众负责。周强省长表示，这是一次政府行政改革的创新之举，是湖南推行依法行政、提高政府行政效能的一次积极探索。

创新了行政决策机制，着力规范行政决策行为。《规定》明确了重大决策的范围，规定了重大决策必须经过调查研究、专家论证、公众参与、合法性审查和集体研究等必经程序。同时，为切实解决“红头文件”过多过滥的问题，加强了对规范性文件的管理，规定了规范性文件的登记制度、有效期制度、网上检索制度、申请审查制度等。

创新了政务公开方式，着力建设阳光政府。“阳光是最好的防腐剂”。《规定》的具体内容中始终贯穿了公开的原则。规定了公开的具体内容，要求政府办事的依据、过程、结果都要向社会公开。规范了公开的方式，要求通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。

创新政府行政方式，着力推进公众有序参与行政管理。《规定》在总则中规定了参与原则，对公众或者当事人参与行政决策、行政执法作了具体规定，设立了重大决策公开征求意见制度、听证制度、说明理由制度、陈述申辩制度以及投诉举报制度等。

创新行政运行方式，着力提高行政效能。《规定》在总则中规定了高效便民原则；在政府工作流程再造、理顺行政关系、防止推诿扯皮、提高行政整体效能方面，规定了级别管辖和地域管辖、管辖争议解决、部门联席会议、行政协助等制度；为了解决多头执法、争权和推诿现象，对行政执法体制改革进行了规范；为提高行政审批效率，推进审批提速，对行政执法行为的期限进行了专门规定，确定了当场办理、限时办结、承诺办结、期限分解等程序制度；对不作为和缓作为行为进行了界定，并规定了相应的责任追究制度。

创新了行政管理方式，着力增强政府管理能力。在行政管理方式创新上，重视行政合同、行政指导、行政裁决、行政调解在政府管理和服务中的作用；要求加强电子政务建设，推进政府上网工程，扩大政府网上办公范围；要求适当下移行政执法重心，减少执法层次；要求建立高效、便捷、成本低廉的社会矛盾化解机制，进一步完善行政机关调处民事纠纷制度。

创新了行政监督机制和方式，着力强化行政监督。《规定》强化了对行政行为的层级监督，创新了政府层级监督机制和方式。主要设计了绩效评估制度、行政问责制度，规定了确认无效、撤销、补正等行政行为的效力形态和责令履行、确认违法、更正等制度，建立了程序违法登记公布、责任追究等制度。