阅读1 让权力在阳光下运行
——----湖南省政府法制办主任贺安杰答本刊记者问
规范程序 阳光行政
中部湖南，再次聚焦了全中国的目光：一部填补中国行政程序立法空白的《湖南省行政程序规定》 《湖南省行政程序规定》共十章，178条，涵盖了行政程序的原则、行政主体、行政决策、行政执法、行政合同、行政指导、行政裁决、行政调解、行政应急、行政听证、行政公开、行政监督、行政问责等政府工作的方方面面。作为我国第一个统一的行政程序规定，开创了全国先河，将载入中国法制建设的史册 制定出台《湖南省行政程序规定》，目的在于依法行政，让权力在阳光下运行；关键在于实施好，落实好。为此，我们在“要言要论”栏目刊发了周强省长题为《加强行政程序建设 推进政府管理创新》的署名文章，并与省政府法制办一起策划了本期主题阅读：《规范程序 阳光行政》 阅读1 让权力在阳光下运行 ----湖南省政府法制办主任贺安杰答本刊记者问 《湖南省行政程序规定》已于 记者：请介绍制定《规定》的有关情况。 贺安杰：湖南省委、省政府一直高度重视我省民主法制和政府自身建设。近些年来，特别是省第九次党代会以来，我省在推进依法行政、建设法治政府方面，采取了一系列重大举措，取得了重要进展。去年初，周强省长在听取省政府法制办工作汇报时，要求法制办研究制定湖南省行政程序规定，从制度上规范政府行为，推进政府管理创新。根据周强省长的要求，省政府法制办成立了行政程序立法工作组，并迅速开展了工作。《规定》的起草工作分为起草专家建议稿和形成草案两个阶段。初稿出来以后，我们先后5次去北京，与专家组一起，深入讨论和反复修改。经五易其稿，于2007年9月形成了专家建议稿。然后3次将征求意见稿发到各市州、县（市）区人民政府和省直各部门书面征求意见，并召开了一系列座谈会，广泛听取各方面意见，又作了4次大的修改，形成草案。这期间，周强省长先后5次听取法制办关于起草和修改情况的汇报，对制定好《规定》作了一系列重要指示，给予了精心指导。 记者：湖南在全国率先制定行政程序规定的根本目的是什么？ 贺安杰：我省在全国率先制定行政程序规定行，根本目的在于依法行政，让权力在阳光下运行，就是要解决行政决策的随意性问题，使重大行政决策告别“三拍”（决策前拍脑袋、决策中拍胸脯、出了问题拍屁股），走上“三化”（科学化、民主化、制度化）；就是要加强对政府“红头文件”的管理，解决“红头文件”过多过滥问题，从源头上防止违法行政的发生；就是要解决行政管理中暗箱操作，不公开、不透明的问题，增强政府工作的透明度，推进阳光行政，加强人民对政府的监督；就是要从多个方面扩大公众参与，保障群众的合法利益，让人民群众通过多种途径和形式参与政府工作和行政管理，保障民主，更好地维护群众的合法利益，促进科学行政；就是要规范行政行为，防止权力滥用，尤其是能够加强对自由裁量权的控制，减少行政执法的随意性；就是要解决办事拖拉、推诿扯皮，不作为、缓作为的问题，提高机关办事效率。 记者：那么如何做到既保证程序内容的公平正义，又不会导致操作过程的呆板僵化？ 贺安杰：这实质上是如何处理好民主、公正与效率的关系问题。这是行政程序的一个核心问题。行政工作千头万绪，必须要讲效率，这是毫无疑问的。有人担心，实施行政程序规定会不会束缚行政机关的手脚，会不会影响行政效率。其实这是一种误解。省政府制定行政程序规定的初衷、一个重要目的，就是为了提高行政效率。而提高行政效率是需要一定的规则、一定的行政运行程序来保障的。就像道路行驶需要交通规则一样。科学、合理的行政程序，有利于行政机关迅速、及时、有效地行使职权，提高行政效率。当然，对这个问题，也要辩证地看，没有程序，肯定没有效率；程序不科学，不合理，也可能影响效率。因此，湖南制定行政程序规定时，认真研究了行政管理规律，科学合理设计了程序制度，优化了政府工作流程，在控权与维权，民主、公正与效率，原则性与可操作性，繁与简之间保持了一种平衡，提高了行政程序设计的正当化水平。《规定》在处理公正与效率的关系、提高行政效能方面，注意了4点：一是注意整合与优化配置行政权，理顺行政关系，优化政府工作流程，防止职责交叉、推诿扯皮。二是扩大公众参与，健全公众参与机制，增进政府与公民的沟通与互动。三是针对行政管理的一些特殊情况，规定了特别的程序。四是规定了期限制度。 记者：《规定》能从多大程度上促进依法治省、依法行政？ 贺安杰：依法治国、依法治省的核心和关键是依法行政。制定行政程序规定，是我省落实依法治国方略，推进依法治省、依法行政的一项重大措施。行政程序规定的出台，对促进我省各级政府依法行政，必将产生重要作用。首先，健全行政程序规则，是政府依法行政的重要内容和基础条件。我们讲依法行政，既包括依照法定权限行政，也包括依照法定程序行政。目前，行政程序方面的立法很不健全，特别是缺乏一个统一的行政程序法规，已成为影响依法行政的一个瓶颈。我省首次对行政程序进行统一立法，填补了这方面的空白，是一个突破。其次，依法行政的核心是治权、治官，规范行政权力。行政程序规定是一部专门规范政府行政行为的规章，湖南省行政程序规定本身就是促进政府依法行政的一部规章。再次，湖南省行政程序规定通过健全行政公开、公众参与等一系列行政程序制度，强化人民群众对政府工作的监督，确保权力在阳光下运行，有助于确保行政机关依法行政，提高依法行政的能力和水平。 记者：《规定》如何扩大公众参与，推进行政公开，让权力在阳光下运行？ 贺安杰：在《规定》中，公民的参与权从几方面得到了保证：一是在总则中规定了公众参与，将公众参与作为制定行政程序的一个基本原则。二是在行政决策上规定了公民可以向政府提出决策建议；公布重大决策方案草案征求公众意见；通过座谈会、协商会、开放式听取意见等方式听取公众意见；在制定规章和规范性文件当中，也要求公布草案，广泛听取各方面意见。三是在行政执法方面，规定了说明理由制度，陈述意见制度，告知制度，陈述和申辩制度，听证、投诉制度等。凡是作出对老百姓利益直接相关的决定，都要听取管理相对人的意见、陈述，允许进行辩驳。四是设专章规定了行政听证，包括决策的听证和执法的听证。凡涉及公众重大利益的决策，都要举行听证会，让公众广泛参与，发表意见，广泛听取公众意见。重大行政执法活动也要依法举行听证会，让相对人参与。五是规定了行政机关实施重大行政指导时，应当采取公布方案、听证会、座谈会、开放式听取意见等方式，让广大群众参与。六是规定了监督检查、绩效评估要有公众和社会各界参与评估，对违法行为，公众可以投诉、举报等等。 记者：《规定》实施以后，是否会有更多的“民告官”事件发生？ 贺安杰：《规定》的颁布实施，必然会对行政机关的不规范行为加以约束，对行政机关依法办事提出更高的要求。如果一些行政机关还是像过去一样，没有程序意识，没有法律意识，或者一时之间难以适应依法办事的要求，就可能导致行政工作中行政违法现象的增加，在短期内也可能带来行政复议和行政诉讼案件的增加。但是，如果行政机关增强依法行政意识，增强程序意识，规范行政行为，严格依法办事，我认为行政复议和行政诉讼案件的增加是可以避免的。从长远看，行政程序规定从制度上对行政行为进行了规范，可以更好地让行政机关依法办事，有利于减少行政违法现象的发生。另一方面讲，行政复议和行政诉讼增加也并不一定就都是坏事，说明群众依法维护自身合法权益的意识和能力增强了，全社会法制意识增强了，可以说这也是一种进步，对政府推进依法行政也是一个动力。 记者：湖南省制定实施行政程序规定对推动全国行政程序法的出台，有什么样的促进作用？ 贺安杰：随着这些年我国依法行政和法治政府建设的推进，制定一部统一的行政程序法，各方面的呼声越来越高。湖南制定实施行政程序规定在全国是首创，引起了全国的广泛关注。政府行政行为覆盖面广，涉及方方面面，要制定统一的程序规定，立法技术上有很大难度，许多问题需要探索。湖南第一个制定了统一的行政程序规定，在这方面进行了大胆探索，进行了探路。无论是成功的还是不足的，都是宝贵的经验。对兄弟省市，对国家统一的行政程序法的制定是一次重要的实践，是一个很好的推动，可以起到铺路、示范的作用。 记者：湖南省在今年的抗冰救灾中表现得非常出色。您能不能给我们谈谈抗冰救灾和行政程序两者之间的关系？ 贺安杰：我想从两个方面来谈两者之间的联系：一方面，省委、省政府在指挥抗冰救灾当中，广泛运用了现代行政程序中的一些重要原则和制度，广泛运用了现代政府处理公共危机的科学理念和方法。比如说，信息公开。省委、省政府把受灾的情况、严重的程度，及时地毫无保留地向全社会公布，每天召开几次新闻发布会，也把有关的灾害信息及时地向党中央、国务院报告。这就是行政程序要求的信息公开。又比如，公众参与。这也是行政程序规定的重要原则，制度上重点设计的内容。这次抗冰救灾广泛动员全社会参与，也是我们夺取抗冰救灾胜利的一个很重要的因素。再比如，行政指导。在关键时刻，果断实行大分流，引导滞留在京珠高速上的车辆绕道从广西、江西走，这是典型的行政指导。还有科学决策、科学应对、应急管理机制等等。可以说，省委、省政府领导在指挥这次抗冰救灾当中的现代行政理念、领导思维和科学的方式方法所取得的成功，对我们的行政程序规定也是一个检验。另一方面，这次抗冰救灾又是一个成功的范例。我们通过总结抗冰救灾的经验，进一步完善了我们的行政程序规定，进而完善政府的应急管理、危机处置、临机决断的政策，完善突发事件的应急程序。 记者：《规定》的创新之举有哪些？专家为何高度评价这部《规定》？ 贺安杰：首先，在全国第一次就行政程序进行统一、专门的立法，正如专家们说的，湖南是第一个吃螃蟹的，我想这本身就是一个创新。其次，有几个方面的亮点：一是在行政理念上的创新。通篇贯穿了公开行政、参与行政、服务行政、责任行政、合作行政的理念，以及公正、公开、便民、高效、信赖保护等原则。二是有许多重大的制度和机制创新。如重大行政决策机制、临机决断机制、规范性文件登记制度、自动失效制度、教示制度、限时办结制度、监督评估制度，等等。三是行政体制上的创新。如职权法定、级别管辖、相对集中行政执法权、执法重心适当下移等。四是管理方式上的创新。如一个窗口对外和并联审批，以及行政合同、行政指导、行政调解、行政裁决、电子政务、政府绩效评估等。专家们给予高度评价，原因在于，建立统一的行政程序规则，对法治建设至关重要；对政府改革在理念上、方式上有贡献，用法制的手段和方式来推进改革，具有时代价值；在落实党的十七大精神，推动地方政府改革方面，作了有益的探索；对全国的行政程序建设，对其他省市区，会产生很强的辐射力，产生示范、带动效应。 记者：实施《规定》对于提升政府的管理能力有哪些积极意义？ 贺安杰：《规定》的制定和实施，是我省贯彻落实党的十七大精神和十一届全国人大一次会议精神，实施《依法行政纲要》和《国务院议事规则》的具体措施，是落实科学发展观、实现又好又快发展、推进富民强省的重要保障，也是全省各级政府推进依法行政的重要举措。《规定》的颁布实施，既是长期以来我省行政管理经验的系统化、条例化，也充分吸收和借鉴了国内外成功的行政管理经验，是推进政府管理创新、加强政府自身建设、解决行政管理和经济社会发展中现实问题的需要，是建立完善依法决策、科学决策、民主决策机制的需要。行政机关的一切权力来自人民，政府的一切重大决策和所有工作，都应该充分反映人民的要求，体现人民的愿望，符合人民的利益。《规定》的正式实施，将有利于加强责任型、法治型、服务型政府建设，促进行政机关提高办事效率和行政效能；有利于营造公开、透明、可预期的发展环境，为广大投资者提供良好的政务服务。 （本刊记者/胡德池 特约记者/李莲贤 郑礼华）
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