国家机关领导人员是如何产生的

选举任免国家机关领导人员，是各级人大及其常委会决定和免除国家机关领导人员和其他重要工作人员（统称“领导人员”）的一项重要职权，是各级人民代表大会作为国家权力机关的必然要求和重要体现，是人民当家作主的重要制度保证，是人民代表大会制度的重要特点之一。

选举任免的人员范围和方式

人大及其常委会行使对国家机关主要领导人员的选举任免权，是国家政权人民性的重要体现。宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”人民当家作主，最根本的是掌握国家权力。凡行使国家权力、负责管理涉及人民切身权益的机关，只有经过人民授权，由人民通过直接或间接的方式产生，才能体现人民当家作主。各级人民代表大会是由人民选举产生的人大代表所组成的，是人民的代表机关，各级人大常委会是本级人大的常设机关，由人大及其常委会掌握对国家机关主要领导人员的选举任免权，充分体现了国家政权的人民性，表明各国家机关所行使的权力都是人民授权的。因此，必须为人民谋利益，向人民负责，受人民监督。

哪些国家机关领导人员应由人大及其常委会选举任免？由于各级国家政权机构的设置有所不同而有所不同。

根据宪法和有关法律规定，全国人大有权选举和罢免的范围是：全国人大常委会组成人员（即委员长、副委员长、秘书长和委员），国家主席、副主席，中央军事委员会主席，最高法院院长和最高检察院检察长；全国人大有权决定任命和罢免的范围是：国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长、人民银行行长，中央军事委员会其他组织人员（即副主席和委员）。

在全国人大闭会期间，全国人大常委会有权任免的范围是：国务院各部部长、委员会主任、审计长、秘书长、人民银行行长，中央军事委员会其他组成人员（即副主席和委员），最高法院副院长、庭长、副庭长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长，最高检察院副检察长、检察员、检察委员会委员和军事检察院检察长，批准任命和免职省、自治区、直辖市检察院检察长，驻外全权代表，全国人大专门委员会个别副主任委员和部分委员，全国人大常委会副秘书长，全国人大常委会工作委员会主任、副主任和委员。

选举国家机关领导人员的程序

根据宪法和有关法律规定，选举国家机关领导人员的程序，包括推荐候选人、讨论确定正式候选人、投票选举等几个步骤。

一、提名推荐候选人的方式

根据有关规定，全国人大进行选举时，由主席团提名推荐候选人，代表不进行联名推荐候选人。实践中，主席团都是根据中共中央的建议提出候选人名单的。这是因为，中国共产党是执政党，是国家的领导力量。坚持党的领导的一个重要方面，就是必须坚持党管干部，即党要培养、选拔并向国家机关推荐重要干部，从而保证党的路线、方针、政策能够通过这些干部得到贯彻实施。

根据地方组织法的规定，地方人大进行选举时，候选人的提出有两种方式：一是主席团提名。这是1979年地方组织法新增加规定的内容。二是代表联名提名。

二、讨论确定正式候选人

主席团和代表联名提出的候选人，由主席团汇总后印发全体代表进行讨论、酝酿，根据讨论、酝酿情况确定正式候选人。

1.代表的讨论酝酿

不论是主席团提名的候选人，还是代表联名提名的候选人，都是初步候选人，不能直接成为正式候选人。为了使代表对候选人有较充分的了解，避免投票的盲目性，保证选举的民主性，初步候选人名单必须提交全体代表进行讨论、酝酿。代表的讨论、酝酿，通常采取代表小组会议或者代表全体会议的形式。代表讨论、酝酿候选人时，如果要求提名人进一步介绍候选人的情况，提名人应当如实介绍。

2.正式候选人的差额比例

差额选举，即候选人数应当多于应选人数，是我国选举的一个重要原则，是十一届三中全会以后为发展社会主义民主所采取的一个重要举措。差额选举既适用于人大代表选举，又适用于国家机关领导人员的选举。

关于全国人大的差额选举，现行法律没有明确规定。实践中，从1988年七届全国人大一次会议开始，每届全国人大换届选举全国人大常委会委员时，都实行差额选举。七届常委会组成人员155人，其中应选委员135人，差额9人，差额比例为6.6%。十一届全国人大一次会议差额比例提高为7%，差额12名。全国人大选举其他国家机关领导人员均不实行差额选举。

3.正式候选人的确定

根据地方组织法规定，地方人大进行选举时，初步候选人名单经过代表讨论、酝酿后，确定正式候选人名单有两种办法：一是如果主席团和代表联名提名推荐的候选人数符合选举办法规定的差额数，由主席团将所有候选人全部列入正式候选人名单。二是如果主席团和代表联名提名推荐的候选人数超过选举办法规定的差额数，由主席团组织预选，根据在预选中得票多少的顺序，按照选举办法规定的差额数，确定正式候选人名单。

全国人大进行选举时，初步候选人名单都是主席团根据中共中央的推荐提出的。因此，经代表讨论、酝酿后，由主席团将全部候选人直接列入正式候选人名单。

投票选举

正式候选人名单确定后，由主席团提交代表投票选举。投票选举采取召开全体会议的形式进行。

1.推选监票人、计票人

各级人大召开大会全体会议进行投票选举前，需先推荐产生总监票人、监票人和计票人。总监票人、监票人、计票人由主席团提名，交各代表团讨论、酝酿。各代表团没有表示异议的，即由主席团在大会全体会议上予以宣布。总监票人、监票人通常由代表担任，计票人通常由大会工作人员担任。

监票人的职责是监督整个投票、计票过程，确认整个投票是否有效，对选票是否有效作出裁决，向主席团报告投票情况和计票结果等。计票人的职责是发放选票、统计收回选票数量、统计候选人得票数等。

2.投票方式

选举一律采用无记名投票方式。所谓无记名投票，是指投票人通过选票表明对候选人的态度，但不在选票上注明投票人姓名的一种选举方式。

代表投票选举时，对正式候选人名单上的候选人，可以投赞成票，可以投反对票，也可以另选其他任何代表或者选民，也可以弃权。

3.当选的法定票数

根据法律规定，各级人大选举，均需获得全体代表过半数选票始得当选。这里的“全体代表”，不是指法定的代表名额，而是指实有代表名额，既包括因请假、依法被暂停履行代表职务等未参加会议的代表数量，也包括参加会议但未参加投票的代表。也就是说，在各级人大选举中，是实行绝对多数当选原则，而不是以到会代表的简单多数当选。如果投票结果出现获得过半数的候选人数超过应选名额，则以得票多的候选人当选。

（作者为全国人大常委会法工委国家法室主任）