【看世界】日韩考察的启示

　　前不久，我随湖南高级代表团赴日本、韩国访问，重点考察城市化发展和城市群建设，这次跳出湖南看湖南、开阔视野、提升理念的比较之旅，极大地启迪了思维，解放了思想，深化了对湖南发展新型城市化的认识。这次考察时机选择较好，前期准备充分，考察工作扎实，考察成效十分突出。考察期间，自始至终以湖南为参照系数，针对性强，工作务实。省领导以身作则，言传身教。张春贤书记时刻注重引导大家以湖南为参照系数，进行对比分析。代表团还先后四次利用晚间举行内部会议，交流体会和想法，从而对城市化发展规律有了更新、更进一步的认识和感知，对工业化、城市化过程中的教训有了更切身的体会。可以说，这次考察是一次实实在在的现场培训。日韩作为发达国家，在加快城市化、推进城市群建设中积累了丰富经验：

　　高度重视规划、法律对城市化发展的引导和约束作用。日韩城市化飞速发展，以及城市建设和管理上的成功，主要得益于高起点规划的引导。像东京、名古屋和大阪三大核心地带，曾是城市病集中的地区。从1961-2000年，日本先后制定了5次全国综合开发规划，3次国土利用规划，5次首都圈基本规划，5次近畿圈基本整备规划和4次中部圈基本开发整备规划进行引导，逐步形成了疏密相间、适度集中、集约发展的城市化模式。特别是1955年提出“首都圈构想”后，按照居住、产业、交通、环境的规划理念，先后5次调整完善首都圈规划，有效解决了城市化发展中出现的各种问题。韩国以1982年《首都圈整备规划法》为依据，确定了首都圈5个新城市建设规划。经过近30年的调整，首尔成为具备国际都市特征、提高国民生活水平、参与国际竞争的重要载体。有三个较为明显的特点。一是规划先行。两国认为规划是涉及长远的大事，一定要有长期设想。对政府而言，有的事情虽然不一定要马上解决，但必须预想到并为将来处理准备条件。两国的规划通常以20年为期限，每10年进行一次调整。二是针对发展趋势适时调整完善。两国都非常注重在城市化发展不同阶段适时调整完善规划。三是树立规划的权威性。日本韩国制定规划的过程长、程序复杂，但规划一旦确立就会树立起崇高的权威，得到严格的贯彻实施，关键是建立了完备的规划法律体系。日本早在1950年就制定了《国土综合开发法》，以后又制定了几十部相关法律，切实做到了各层面的规划都有具体的法律来保障编制和实施。

　　高度重视综合交通设施，特别是公共交通设施的建设。日韩城市化的快速推进，得益于超前发展的基础设施，特别是综合性、网络化公共交通设施，不仅增强了城市的承载功能，也为市民提供了方便舒适的生活条件。首尔、东京和大阪等城市交通网络发达，运行间隔短、密度高、速度快。有三个方面的显著特点。一是立足长远，超前谋划。两国基础设施建设非常注重满足长远发展需求，交通设施往往把20年，甚至30年后的需求考虑在内。二是多元化，综合性强。日本三大都市圈的城市交通系统庞大，选择性强、便利程度高。各大城市的电气铁道、地下铁道、路面电车、公共汽车和出租车构成了地面、地下、空中三张立体交叉的公共交通网络。地面网包括电车、公共汽车和出租车，服务城市内部短距离交通。地下网主要是地铁，集中在市区，目前东京大约有50多条地铁线路，延伸到市区的每一个角落。空中网主要是高架的新干线、高速公路，解决中长距离交通问题。首都圈高速公路呈“3环9射”形状，确保都市中心与周边城市的互联互通，再加上11条环线、36条放射线和294条辅路组成的普通公路，构成了东京都市圈公路交通骨干架。三是强调无缝衔接。各大都市圈交通复杂多样，但线路布局合理，干线支线配合，铁路、地铁与公路交通在都市区纵横交错，交通节点上往往多种多条线路重叠在一起设立车站，实现了无缝对接、自由换乘。

　　高度重视产业对城市化发展的支撑作用，同时强调重大产业布局和改造时机。日韩经验表明，产业发展是城市化的根本动力。一是以产业发展为先导，夯实城市化基础。二战后，日本以煤炭、钢铁、电力、造船等产业发展为突破口，加速推进工业化，吸引了农村人口以前所未有的速度向城市聚集。1950-1955年仅东京就吸纳了135万人。目前全国最大的10个城市均分布在太平洋东岸工业带，其中7个位居东京-大阪都市带。上世纪60年代，韩国开始走依托工业化优先发展大城市的城市化道路，城市数量大量增加，城市规模不断扩大。目前韩国共有277座城市，其中7座人口过100万。60年代韩国农村人口占60%，2007年只占不到8%。首尔1960年人口仅200万，1970年达到400万，1980年超过800万，1990年成为过1000万的世界特大城市。二是以结构调整为手段，构建城市发展的长远竞争力。二战后，日本政府先后引导和推动了四次大的产业结构调整和优化升级，为城市发展注入长久动力。目前正在进行的第四次结构调整明确提出，把高新技术、园区经济和招商引资作为培育未来核心竞争力的举措，大力发展电子信息、现代物流和金融保险，提高产业知识含量。持续不断的结构调整，使城市竞争力得到极大的巩固和提升。2007年全球的城市竞争力排名中，东京居第11位，首尔列第27位。三是以产业集群为支撑，提升城市实力。日本和韩国认识到，产业集群化是增强城市实力的重要途径。为此，日本制定了专项补助方案，着力构造“知识集群创新事业”。同时，鼓励依托大学、研究机构,把新研发的技术同当地具有竞争力的产业结合起来,构建特色产业集群。韩国1993年明确了21世纪前10年重点发展的10大产业集群。

　　高度重视城市化过程中的城乡统筹问题。日本韩国为了防止城乡差距的扩大，使城市化成果惠及农村，让农村人口过上高品质的城市化生活，两国非常注重城乡统筹和农村现代化。一是依靠行政力量推动农村资源整合。日韩市场化程度很高，但行政力量在推动农业发展上起到很重要的作用。上世纪70年代初，韩国政府从中央到地方，从总统到最基层公务员都行动起来，自上而下发起了新村运动，引导农民“过好日子”。同时，政府构建了强力的财政反哺体系和政策支农体系。近40年来，韩国政府对农村累积投入超过20亿美元。这次考察的京畿道农民徐友石的山葡萄农庄，总投资约20亿韩元，其中政府补贴12亿元，占60%。日本政府通过提高农业机械化水平、发展兼业农户等途径，把农民从土地上解放出来，在城市从事非农产业。1960年政府的农业机械支出为841亿日元，1975年增加到9685亿日元，增长了10多倍。这样，各类资源得到有效整合，模糊了城乡界限，落后的农村逐步被改造为现代化的新农村。二是发展合作经济提高农业组织化程度。日韩农业和农村的繁荣，很大程度上得益于合作经济的发展。韩国农协成立于1961年，目前大约有2.4万名会员、1327个分支机构，不仅组织农产品销售，而且涉及器材购买、促进农业产业化与流通化、农村信用合作社等，每年通过农协进行的市场交易占整个韩国农业流通的40%。日本市原地区布引农业经营合作社有农户223户，不仅负责会员的产品销售、农资采购，而且包括报纸杂志、旅游观光代理、保险、农产品质量安全等领域。三是按照城乡一体化理念谋划农村发展。日本韩国按照城乡一体化理念来统筹农村发展，城市功能的设置不局限于城市内，而是把周围农村也包括在内，呈放射性状态。上世纪70年代开始，日本就实施了“村镇综合建设示范工程”，在改善农村道路、公共设施和工商设施的同时，重点考虑与城市的对接。韩国新村运动将重点放在改善农村生活环境等基础设施建设上，确保农村享有与城市同质的基础设施。

　　日韩城市化发展的做法和经验，对湖南发展新型城市化提供了重要的借鉴和启示。

　　强化规划引领。规划是城市化健康有序发展的保障。湖南推进新型城市化，必须一开始就搞好顶层设计。一是高起点编制规划。把城市发展的定位、目标放到国际大背景下去比照、审视，以新理念、宽视野规划城市和城市群发展，避免走发达国家走过的弯路。同时，加快编制操作性更强的专项规划，尤其是土地、交通、产业、环境等专项规划，使城市总体规划落地、深化、具体化。二是突出湖南特色。城市突出山水生态特色，依山就水，山水洲城相融；城市群按绿色连接开展空间布局，城市与城市、城镇与城镇通过森林、稻田、湿地等连接，疏密相间，显山露水。同时，深度挖掘和丰富城市文化内涵，突出湖湘文化底蕴。三是强化规划实施。把城市规划落实到市县和部门的工作程序，以规划红线的方式落实强制性内容。建立执行重大规划衔接、项目规划审核、实施报告等制度，推进规划实施的规范化、程序化。加大执法监察力度，确保规划的严肃性、权威性。

　　夯实产业基础。产业发展是城市化的根本动力。湖南推进新型城市化，必须高度重视产业发展问题。一是壮大产业规模。依托现有优势，重点实施万千百亿产业计划，突出抓好装备制造、精品钢材和有色金属材料、食品、文化旅游等产业发展，做大做强一批优势骨干企业。支持城市间的产业互补和战略重组，打造大规模、高能量、联系紧密的产业链。二是提升产业层级。对冶金化工、建材陶瓷等“两高”行业实行低碳、循环和信息化改造，提升技术含量，促进节能减排，实现优化升级；制定产业退出政策，强制淘汰、关停工艺落后的“两高”产业和“五小”企业；大力引进战略投资者，特别是中央企业，通过靠大靠强，提升工程机械、轨道交通、有色等优势产业的竞争力。依托国家综合性高新技术基地，加快电子信息、生物医药、新材料、新能源、航空航天等产业发展，切实提高高新产业占城市经济的比重。积极发展第三产业特别是现代服务业。三是优化产业布局。加强产业引导，形成特色鲜明、错位发展的产业格局。重点是充分发挥园区产业集聚功能，推动产业向园区集中，大力推进企业组团规模化、土地使用集约化、产业配套系列化，提升园区产业层次，走产业园区化发展道路，改善城市产业空间布局。

　　加强综合基础设施建设。完善的综合交通设施是城市化的主要驱动力。湖南推进新型城市化，必须在综合交通建设上下功夫。一是强化交通集散功能。充分考虑未来10-20年的交通需求，通盘考虑城市内部、城际之间的交通设施，按照对内大循环、对外大开放的总体要求，突出网络化，突出各类交通设施的无缝对接。长株潭地区，按照快速便捷的要求，加快“七纵七横”城际主干道，启动长株潭城际轻轨、长沙地铁建设，形成高效率、高密度、大容量的城市群交通网络体系。“3+5”城市群，重点建设“二环六射”高速公路网，提高直接通达性。各城市内部，按照高承载力要求，完善公交体系，强化城市干道建设。二是要提升公共设施服务能力。把提高公共基础设施服务水平作为推进城市化的重要抓手，统筹推进综合枢纽、电网、通信、垃圾和污水处理社会建设，加强文化、教育、卫生、体育、社会配套设施建设。三是加快城市环境设施建设。把解决影响城市经济社会发展，特别是危害居民健康的突出环境问题，作为城市生态建设和环境保护的重中之重，切实把生态理念贯穿城市化全过程，让人民群众喝上干净的水，呼吸新鲜的空气，在良好的环境中生产生活。尤其是严格保护长株潭生态绿心，使之成为城市之肺。加快湘江流域综合治理，将沿江风光带建设为试验区门户性景观，有效组合山水洲城等城市元素，形成特色鲜明的城市群生态体系。

　　大力推进城乡统筹。湖南农村人口多，没有农村现代化，就没有全省的现代化。必须将城市化与新农村建设、农村人口转移以及现代农业发展结合起来，走城乡共同繁荣发展的新路子。按照资源禀赋、发展基础和环境承载能力，建设一批高素质、高品质、功能型、特色型中心镇，提升对农村的带动、服务功能和对农村人口的集聚功能。同时，加快城市道路、管网等设施向农村延伸，教育、医疗、社会保障等体系向农村覆盖，重点完善农村水、电、路等基础设施，沼气、垃圾和污水处理等生活设施，教育、医疗、社会保障等公共服务设施，推动城乡基础设施和公共服务对接。

　　(作者系湖南省发改委主任、党组书记)