关于湖南农村土地流转的调查与思考

　　从当前影响农村改革发展的深层次矛盾与问题看，各方面关注较多、探讨较多的焦点之一，就是农村土地承包经营权流转问题。如何科学把握和稳健推动农村土地流转，事关现代农业发展和农民持续增收，事关社会主义新农村建设的大局，是湖南农村改革发展必须认真研究的问题。目前， 各地在推进农村土地流转当中积极探索，形成了一些好的做法，但也存在一些问题，必须高度重视，正确引导，确保农村土地流转沿着正确的轨道前行。

　　农村土地流转取得初步成效

　　湖南农村土地流转开始于上世纪80年代中期，近些年来，随着农村分工分业和农村劳动力转移就业的推进，农村土地流转的需求日益增长，呈现流转速度加快、规模扩大、形式多样的特点。到2007年底，全省农村土地流转面积953.3万亩，其中耕地流转面积334.8万亩，占家庭承包耕地面积的8%；林地流转面积618.5万亩，占林地总面积的3.24%。从流转的形式看，一般有转包、租赁、转让、互换、入股等几种，其中转包占53%，租赁占24%，转让占11%，互换占7%，入股占1%，其他形式占4%。从流转的期限看，耕地流转以1至3年期为主，占流转面积的70%以上；林地流转期限一般在10年以上，约占69%。

　　农村土地流转的推进，对农业农村发展产生了积极作用。一是促进了农村土地的规模集约利用，扩大了农业经营规模。凡是进行了土地流转的，经营规模少则十几亩、几十亩，多的达到几百亩、上千亩，农业经营方式产生了质的变化。浏阳市龙伏镇是烤烟生产基地，由于烤烟房一次性投资较大，要求农户种植烤烟规模达到50亩以上，该镇通过大力引导土地流转扩大农户生产规模，82个大户种植烤烟面积达4300多亩，集中建设了25个烤烟房，极大地提高了烤烟生产效益。二是推进了农业经营机制创新。长沙市先后有107家农业龙头企业采取“公司+基地”的模式，与农民签约流转经营土地10多万亩，建设了一批核心农业产业化基地。如超大现代农业集团整体流转宁乡县夏铎铺镇三桥村1200亩耕地，投资6000万元进行土地平整、道路及水利设施建设，发展大棚1200个，聘用当地农民种植绿色无公害蔬菜，有力推动了蔬菜产业化经营。三是提升了农业综合生产能力。土地流转促进了农业机械化和农田水利基本建设。醴陵市保丰农业发展有限公司经营流转耕地460亩种植水稻，全部实现机械化操作，2008年只用7天时间就完成全部面积的早稻收割和晚稻栽插，相当于农户近一月的“双抢”工作量。当地农民都发出感叹：“还是规模经营、机械化操作好”。四是提高了土地产出率和农业效益。资阳区三益茶叶公司租赁农户3000余亩荒山和坡地，建设有机茶园，使每亩荒山和坡地的收入由过去的几十元提高到现在的3000-4000元。五是拉动了农业招商引资。土地等要素资源的相对集中，为农业招商引资创造了条件。炎陵县大院农场通过土地流转，引进广州客商投资3000多万元，发展高山无公害蔬菜基地5000多亩，年种植反季无公害萝卜1.3万亩，成为全省最大的高山无公害萝卜生产基地。六是促进了农村劳动力转移就业。土地流转使一部分农村劳动力从土地上解放出来，投身到务工经商中去。湖南目前农村劳动力转移就业人数达到1200万人左右，劳务总收入达到900亿元左右，与农村土地流转的作用分不开。劳务输出大县平江县土地流转面积的比例达到24.5%，有力支撑了农村劳动力转移，目前农村劳务输出人数达18.4万人，占农村劳动力总数的41%，每年实现劳务收入20亿元左右，是该县2007年财政总收入的6倍多。七是增加了农民收入。农民通过土地流转，既可以获得流转收入，还可以腾出手来获得务工收入，有的通过土地入股还能获得一定的分红收入。湘潭县河口镇三联村集中流转耕地1484亩，招商引资发展湘莲和蔬菜，村民除了每亩获得租赁费550-640元，还就近在生产基地赚取务工收入。桃源县九溪乡青华村流转土地4400亩给89个农户种植烤烟，2008年户均实现烟叶收入14.6万元。长沙县春华镇春华山村早在2005年就开展了土地流转，目前全村流转土地已达2440亩，村民人均收入比流转前增加2000元。

　　虽然湖南的农村土地流转取得了一定成效，但是，各地在实际推动中还存在一些问题。从认识层面看，如何正确对待和有序推进农村土地流转，出现一些观念上的偏差，既有过于激进的苗头，也有过于保守的倾向，不利于农村土地流转的稳定健康发展。从操作层面看，表现为“四多四少”：口头协议多，书面合同少；低报酬流转多，高报酬流转少；村内组内流转多，跨村跨组流转少；自发流转多，中介引导流转少。有些地方由于缺乏规范管理，出现转受双方违约争地等纠纷，极少数地方甚至违背农民意愿强制流转，侵害农民的土地承包权益。对这些问题，必须高度重视，认真研究解决。

　　促进农村土地流转需要重点把握的几个问题

　　从当前农村土地流转的情况看，如何确保土地流转又好又快发展，需要重点把握好三个方面的问题。

　　深化思想认识。随着农业农村发展进入新的阶段，农村土地流转面临前所未有的现实需求。主要体现在四个方面，一是农民在解决温饱和整体实现小康之后，产生向往富裕的更高追求，而湖南如果停留在人均不到0.9亩耕地的经营方式，永远无法实现这一愿望；二是随着工业化、城镇化的推进，越来越多的农民流向城市和非农产业，农民老龄化、农业兼业化、村庄空心化现象日益突出，土地流转的需求相应增多，成为工业化、城镇化和农业现代化伴生的必然产物；三是建设社会主义新农村制定的产业发展规划、村镇体系规划、生态环境规划等，需要通过土地流转来推动实施；四是现阶段湖南农业比较效益低，除了市场的原因外，一个重要方面还在于农业经营方式落后，特别是没有形成规模经营。发达国家农业发展的一般规律表明，在人均GDP达到1000美元以后，就会出现土地经营规模化、集约化的拐点，湖南目前人均GDP超过2000美元，已经进入向规模化、集约化经营发展的阶段。小平同志在上世纪90年代初就指出农业要经历两次飞跃，第一次是家庭承包经营，第二次是土地规模经营。形成农业的第二次飞跃，最终要靠大量减少农村人口，在这个过程中必然伴随着土地流转步伐的加快。党的十七届三中全会对当前农业农村发展的阶段性特征作出了重要判断，指出我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入加速破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。这一阶段性特征，决定了农村土地流转进入了加快发展的关键阶段。从湖南“一化三基”的发展要求看，只有推进土地流转，发展规模集约经营，才能引导资本、技术、人才等要素资源在城乡合理流动配置，加快改造传统农业，提高农业产业化、农业现代化水平，有效助推新型工业化、新型城市化。

　　严格坚持原则。要确保土地流转积极稳妥地推行，必须坚持五项原则。一是自愿原则。这是开展土地流转的基本前提。农民对自己的承包土地拥有是否流转的全部决定权，任何人不能强制农民流转土地。土地流转是城乡一体化、农业现代化进程中的顺势发展过程，必须循序渐进，因势引导，不能搞强迫命令，一哄而起。目前发现极少数村错误理解中央的政策，要求农民都要流转土地，必须迅速纠正。对于流转时间的长短、经营规模的大小，也只能建立在自愿形成的基础上，不能违背农民意愿作硬性规定。二是依法原则。必须严格遵守《土地法》、《农村土地承包法》等法律规定，特别要做到不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。应当看到，中央明确现有土地承包关系长久不变后，农民比以往任何时候更加珍惜土地，更加看重土地的价值，除非转变为城镇居民依法自愿有偿退出承包地，通常情况下只要依法办事，就不大可能出现农民被动失地的现象。三是有偿原则。为了提高土地流转的稳定性，不提倡农民无偿流转承包经营权。这样外出务工农民即使因宏观经济形势变化而失业返乡，在土地流转期内也还有一份稳定的收入。对于中长期流转，在政策和合约上应该预留土地增值的空间，通过建立收益浮动机制，防止用流转合同把每亩收益固定在较低水平上，损害农民的收益权。四是增收原则。农民流转土地后，土地的产出效益应该比流转前要高，农民的收入水平应该比流转前要高，这是衡量土地流转成效的基本标准。五是市场原则。对土地流转的形成，要实行市场化运作，政府和基层组织只能引导扶持，不能越权越位、包办代替。

　　允许多种形式。中央提出允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，还提出有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。这为农村土地流转指明了多种途径。湖南目前的土地流转，除了农民自发进行外，通过大户、农民专业合作组织、龙头企业带动的有不少。全省龙头企业和合作组织已流转农户承包耕地90多万亩，占流转面积的27%。有的地方农民以土地入股组建土地股份合作社，或者由合作社统一经营、按股分红，或者农户自己经营、享受合作社的社会化服务，拓展了规模经营的实现形式。如宁乡县东湖塘镇东湖社区、楠竹村和许家坝村以村为单位成立土地股份合作社，共有2278家农户以1万余亩土地承包经营权入股入社，合作社将土地租赁给盛湘现代农业公司统一经营，公司以每年300公斤稻谷按市场粮价折算为租赁标的支付给合作社，再按照土地股份进行红利分配，2008年农民每亩获得入股分红498元。对各地出现的多种土地流转形式，只要不与法律和政策相违背，应该尊重群众的首创精神，鼓励积极进行探索。

　　稳步推进农村土地流转的配套措施

　　从调查情况分析，进一步推进农村土地流转，需要采取以下一些配套措施。

　　切实把握政策，加强正面引导。一是加大政策法律宣传力度。目前不少基层干部和群众对土地流转政策处于一知半解状态，必须加大政策宣传力度，既防止出现一刀切和急躁冒进的行为，又注意引导农民消除惧怕流转的顾虑。二是严格保护耕地，防止“非粮化”倾向。切实加强耕地保护执法检查，通过完善流转政策规范经营行为，通过政策引导，确保粮食生产稳定发展。三是大力宣传推介正面典型。先进典型是最好的教材，要积极开展试点，及时总结和推广典型经验，充分发挥典型的示范引导作用。

　　稳定完善制度，规范流转管理。一是稳定农村土地承包关系。中央已明确现有土地承包关系保持稳定并长久不变，要按照这一要求，抓紧做好农村土地的确权、登记、颁证工作，让流转的主体与客体都吃下“定心丸”，为稳定流转奠定基础。二是依法加强登记管理。规范土地流转合同，提高合同签约率。建立土地流转登记备案制度，对变更土地承包关系的流转地，及时由经营管理部门办理农村土地承包经营权证变更登记手续。三是抓紧制定出台《湖南省农村土地承包经营权流转管理办法》，依法依规加强管理。

　　健全流转市场，创新服务平台。一是大力发展“土地流转服务中心”、“托田所”等中介服务组织，为供需双方提供流转的平台，提供合同、法律、竞价、纠纷仲裁、风险保障等服务。二是建立农村土地流转信息网络。以乡、村、组为单位，全面统计农村土地承包、农村劳动力、土地流转供需情况等信息，建立土地流转信息采集系统和共享平台，逐步实现土地流转信息的网络化管理。三是积极探索农民土地承包权益有效实现形式，逐步形成土地流转的市场竞价机制。有条件的地方，可探索开展农村土地承包经营权抵押、交易试点，对农村土地承包经营权进行合理估值作价，实现流转利益最大化。

　　加大扶持力度，培育经营主体。鉴于目前农业比较效益仍然偏低，需要在政策导向上加大鼓励和引导土地流转的力度，特别是对专业大户、合作组织、龙头企业等规模经营主体，要积极扶持，培育壮大。一是各级政府要出台鼓励土地流转和规模经营的优惠政策。各级财政可设立农村土地流转专项资金，对流转双方实行以奖代补，对流转时间较长、经营规模较大的可加大奖励扶持力度。二是大力支持发展种养大户。调整农业投入结构，农业产业和综合开发等资金，应涵盖到种养大户，支持农业基础设施建设和新技术引进。金融部门应降低贷款门槛，增加信贷规模，支持种养大户发展生产，鼓励大户承租土地。三是加快发展农民专业合作组织和农业龙头企业。支持通过“企业+合作组织+农户”模式，发展土地规模经营；支持龙头企业、合作组织优先安排流转土地、有就业需求的农民从业。

　　落实社会保障，巩固流转基础。重点做好两方面工作，一是落实进城落户农民的市民待遇。认真落实省委提出的新型城市化战略，提高大中小城市和小城镇对农民的吸纳能力，加快农民市民化进程。对进城农民一旦具备长期稳定的生存条件，就应在制度上使其真正转变为市民，用城市制度平等解决、甚至倾斜支持解决他们的住房、社保、就业、子女就学等问题；对进城农民在农村的承包土地、房屋、宅基地，要通过创新体制机制，完善资产处置办法，帮助其完成进城落户的资产积累。只有这样，农民进城后才不会有后顾之忧，才不会总想在农村“留后路”。否则，农村的存量土地无法盘活，土地规模经营难以形成。二是在农村内部加快建立健全社会保障体系，逐步弱化农村土地的福利性质和社会保障功能，突出其生产发展和增收致富功能。切实落实好新型农村合作医疗、养老保险、五保供养、就业引导和最低生活保障等制度，加大对农村困难群体的救济扶助力度，消除农民流转土地的后顾之忧。

　　(作者系湖南省人民政府副省长)