人民政协：专门协商机构的六大优势

在中国政治研究中，协商民主与人民政协，是两个紧密相连的研究对象。“协商”本来是一个中国化的概念，反映的是中国人几千年的生活实践，其核心理念是利益相关者以商量的方式沟通意见、协调利益、以达成共识，实现共存共赢。

我国的协商民主是社会主义民主政治的特有形式和独特优势。《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》对我国协商民主的定义是：“协商民主是在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式。”这个定义包含六个要素：协商的关键是在党的领导下进行的；协商主体是“人民内部各方面”，而不是政协或其他组织；协商的内容是围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题；协商的原则是坚持协商于决策之前和决策之中；协商的目的是“努力形成共识”；协商民主的定位是“重要民主形式”。这就把党的领导与人民民主、民主与决策、民主与民生有机统一起来，充分体现了中国民主的特色和优势。

从全球政治制度模式的视野看，中国的协商民主和人民政协，究竟处于一个怎样的坐标？与世界其他类似政治制度相比，它又有什么比较优势和独特价值？

协商作为广泛运用的民主形式，无论是在社会主义政治制度、资本主义政治制度还是在其他政治制度中，都有不同程序、不同形式的体现。总体来讲，世界民主协商制度包括如下类型：社会主义国家统战组织中的协商，如越南祖国阵线、朝鲜祖国战线等；议会制中的协商；王权国家协商会议的咨询协商，如阿曼、阿联酋等中东国家的协商机构；国外的社团协商、协商民主调查、公民陪审团、市镇会、社区听证会等具体操作层面的协商民主。

与这些协商民主制度相比，作为中国社会主义民主两种重要形式之一的协商民主和专门协商机构的人民政协，具有明显的比较优势和独特价值。

参与政权建构的历史优势。从产生过程看，西方协商民主是20世纪80年代后才兴起的，出发点和落脚点都是通过嵌入选举民主体制以弥补其不足。与此不同，我国的协商民主和人民政协，是与新中国的建立一同产生的。1949年中国人民政治协商会议第一届全体会议，宣告中华人民共和国成立，实现了协商建国。之后，全国政协作为与政府协议事情的机构，参与国是，为新中国的建设作出了重要贡献。

执政党坚强领导的政治优势。协商民主在西方的发展更多地体现了社会自发性，协商机构和协商机制虽也容纳了较多的社会团体，但缺乏坚强有效的领导核心，因而达成共识的政治成本高昂。中国的人民政协制度坚持中国共产党的领导，在各级政协组织中设立党组和分党组，政协领导人也是同级党的委员会的重要成员。全国政协党组向党的中央政治局常委会汇报工作。中国共产党的坚强领导和坚定支持，是人民政协开展政治协商的政治基础，有利于人民政协形成共识，是协商民主发展的最大推动力。

承载中国特色政党制度的合作优势。国外的协商机构和协商制度，有的排斥了政党的参与，如西方的社会参与协商、中东王权国家咨询协商，这些协商的参与主体回避了政治体系中最重要的社会政治力量，要么协商成果层次浅显，要么代表性狭隘。西方两院制中的立法协商和合作主义中的法团协商与政党参与紧密相关，但在竞争性民主体制下依然陷入多党恶性竞争的循环，难以形成团结和共识。人民政协中的各民主党派在中国共产党领导下，以党派名义参政议政，有利于充分发挥中国新型政党制度相互合作的制度优势。可以说，团结合作背景下的人民政协制度更优于政党竞争背景下的西方协商民主，更接近协商、团结、和谐、共赢的目标，更符合实现人民利益这个民主的本义。

与国家政权组织同构的体系优势。国外制度化的协商机构大多仅设立在联邦或中央层面，有的虽然设立了一些分支机构、但对行政区的覆盖不全面，非制度化的协商机构设置更为零散、偶发，均未形成与政权组织同构的体系。因而这种协商是不全面、不成体系的，无法成为政府与社会之间沟通的桥梁。中国人民政协包括全国委员会和省、市、县（区）委员会四个层级，覆盖除特别行政区外的所有行政区。每个层级的政协委员会均包含全体会议、常委会、专门委员会、主席团等机构。人民政协体系完整、组织健全，与国家政权机关同构，是国家治理体系的重要组成部分。人民政协的机关及其工作人员被纳入国家机关和公务员管理制度，有充分的人力、物力保障。人民政协与国家政权同构的体系优势，使其能够在各级行政区全面、系统地履行政治协商、民主监督、参政议政的职能，充分反映各界人民群众意愿。

机构组成的代表性、包容性和精英性优势。国外制度化的协商机构中，上议院或参议院多数实行的是区域代表制。国外法团协商、咨询协商的相关机构组成较多地体现功能界别的特点，但并未实行制度化的界别设置，主要体现在相关界别代表人士参与协商过程。人民政协从制度上采用功能界别制的构成方式。来自各行各业、各界别的政协委员下通各界、上通中央，代表性广泛，在利益表达和利益综合的功能上，体现了有别于选区制区域性利益的新维度。同时，人民政协的界别代表性避免了和人大的区域代表制的重叠，两者相互补充、相得益彰。

东欧前社会主义国家统一战线性质的协商机构，由于计划经济及社会阶级阶层结构的固化，缺乏应有的包容性和弹性。人民政协致力于找到最大公约数，画出最大同心圆，接纳了改革开放中涌现的各类新的社会阶层的力量，体现了开放性和包容性。

国外民主协商机构对其成员并不突出强调专业素质要求，我国政协委员大多数是各界、各行各业的精英专才，也包括相当部分经验丰富的领导干部。人民政协不仅具有功能界别的代表性，也是各级政府的人才库和智囊团。例如，十三届全国政协委员中，大学以上学历占91.3%，有两院院士105名。这些专业人士在调查研究、参政议政、民主监督、政策协商等方面具有专业性。他们的参政议政一般与其专业相联系，看问题精准、具有前瞻性，而且位置超脱，能够从专业化的高度为党和政府提出有价值的意见和建议。

协商渠道制度化的过程优势。国外的协商民主无论是理论还是实践都依附于选举民主或其他政治制度，协商过程中公众意见和决策过程的连接渠道畅通程度有限。比如，两院制的立法协商受到政党竞争和投票表决的限制，法团协商缺乏统一和体系化的平台，社会参与协商与政府保持距离，而咨询性协商与社会脱节，与政府的关系被动性明显。人民政协经过75年的协商实践，形成了包括专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等多样化的协商方式，协商内容、协商程序规范有序，协商密度、协商成效不断提升，发挥了协商民主专门协商机构的作用。中国共产党把人民政协政治协商作为重要环节纳入决策程序，坚持“协商就要真协商”，党委会同政协制订年度协商计划，将协商落实于决策之前和决策之中，直达政府内部，从制度上保障协商成果落地，展示了协商渠道通畅的过程优势。

就人民政协来说，这是中国独特的政治生活形态。从新中国成立的政治过程看，它无疑起到了立宪会议的作用，孕育了中华人民共和国这个政治机体。在当下的政治生活中，它既是中国共产党领导的统一战线组织，同时也是中国人民参与国家政治生活、实践人民民主的重要组织；它既是多党合作和政治协商的重要机构，同时也是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排。人民政协这种历史地位以及所拥有的多重功能角色，是中国政治体系中其他组织和机构所无法比拟的。

（作者系中国人民政协理论研究会原副会长、全国政协原副秘书长）